基本寄义
PPP是Public-Private-Partnership的缩写，指政府Public与私人Private之间，基于提供产品和效劳出发点，告竣特许权协议，形成"利益共享、危害共担、全程相助"同伴相助关系，PPP优势在于使相助各方抵达比单独行动预期更为有利的结果:政府的财务支出更少，企业的投资危害更轻 。
政策配景
自2013年以来，PPP相关政策密集出台:
2015年4月21日，中华人民共和国国家生长和革新委员会、中华人民共和国财务部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行联合发文《基础设施和公用事业特许经营治理步伐》，勉励和引导社会资本加入基础设施和公用事业建设运营，提高公共效劳质量和效率，�；ぬ匦砭哒比ㄒ� 。
2015年3月17日，国家发改委和国家开发银行联合发文《关于推进开发性金融支持政府和社会资本相助有关事情的通知》，灵活运用基金投资、银行贷款、刊行债券等种种金融工具，推进建立多元化、可连续的PPP项目资金包管机制 。
2015年3月5日，李克强作政府事情报告,提出要在基础设施等领域积极推广PPP模式;财务部年度预算报告,提出要开展PPP示范项目建设，释放社会投资潜力 。
2014年12月2日，国家生长革新委发文《关于开展政府和社会资本相助的指导意见》，勉励和引导社会投资，增强公共产品供应能力，增进调结构、补短板、惠民生 。国家生长革新委投资司委托中咨公司研究中心起草《政府和社会资本相助项目通用条约指南(2014版)》，用于规范和引导政府和社会资本相助(PPP)项目条约编写事情的专业指南 。
2014年11月29日，财务部发文关于印发政府和社会资本相助模式操作指南(试行)的通知，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程 。
2014年11月26日，国务院发文《关于立异重点领域投融资机制勉励社会投资的指导意见》，提出实行统一市场准入，创立平等投资时机;立异投资运营机制，扩大社会资本投资途径;优化政府投资使用偏向和方法，发挥引导刊行动用;立异融资方法，拓宽融资渠道;完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用 。
2014年10月2日，国务院发文《关于增强地方政府性债务治理的意见》(43号文)，提出建立"借、用、还"相统一的地方政府性债务治理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防备化解财务金融危害 。
2014年9月24日，财务部发文《关于推广运用政府和社会资本相助模式有关问题的通知》，提出拓宽城镇化建设融资渠道，增进政府职能加速转变，完善财务投入及治理方法，尽快形成有利于增进政府和社会资本相助模式(Public-Private Partnership,PPP)生长的制度体系 。
2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次集会通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新公布修订后的预算法，强调建立跨年度预算平衡机制 。
2014年5月26日，财务部建立政府和社会资本相助(PPP)中心，副部长王保安担当PPP事情领导小组的组长，中心主要担负PPP事情的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责 。
2015年5月8日，国务院批转生长革新委关于2015年深化经济体制革新重点事情意见的通知，提出积极推广政府和社会资本相助(PPP)模式，出台基础设施和公用事业特许经营步伐，充分引发社会投资活力 。
2017年10月，国家生长和革新委员会通知，勉励各地政府、金融机构、企业等立异相助机制和投融资模式，利用政府PPP等方法，加速投资建设天然气储气调峰设施 。国家发改委要求各地凭据外地天然气用气特点，统筹计划都会储气设施建设，尽快形成不低于包管外地区平均3天用气量的储气能力，各主要供气企业抓紧形成不低于条约供气量10%的储气能力 。
模式意义
为什么PPP相关政策密集出台，PPP模式的意义何在?
政府和社会资本相助模式是在基础设施及公共效劳领域建立的一种恒久相助关系 。通常模式是由社会资本担负设计、建设、运营、维护基础设施的大部分事情，并通过"使用者付费"及须要的"政府付费"获得合理投资回报;政府部分卖力基础设施及公共效劳价格和质量监管，以包管公共利益最大化 。目今，我国正在实施新型城镇化生长战略 。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促革新、调结构、惠民生的重要抓手 。立足海内实践，借鉴国际乐成经验，推广运用政府和社会资本相助模式，是国家确定的重大经济革新任务，关于加速新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财务制度具有重要意义 。
(一)推广运用政府和社会资本相助模式，是增进经济转型升级、支持新型城镇化建设的一定要求 。政府通过政府和社会资本相助模式向社会资本开放基础设施和公共效劳项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可连续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，引发民间投资活力，拓展企业生长空间，提升经济增长动力，增进经济结构调解和转型升级 。
(二)推广运用政府和社会资本相助模式，是加速转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制厘革 。规范的政府和社会资本相助模式能够将政府的生长计划、市场监管、公共效劳职能，与社会资本的治理效率、技术立异动力有机结合，减少政府对微观事务的太过加入，提高公共效劳的效率与质量 。政府和社会资本相助模式要求平等加入、果真透明，政府和社会资本凭据条约效劳，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念 。
(三)推广运用政府和社会资本相助模式，是深化财税体制革新、构建现代财务制度的重要内容 。凭据财税体制革新要求，现代财务制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财务计划治理、体例完整体现政府资产欠债状况的综合财务报告等 。政府和社会资本相助模式的实质是政府购置效劳，要求从以往简单年度的预算收支治理，逐步转向强化中恒久财务计划，这与深化财税体制革新的偏向和目标高度一致 。推广使用"PPP"模式，是支持新型城镇化建设的重要手段 。有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可连续的资金投入机制 。
三大特征
同伴关系
PPP具有三大特征，第一是同伴关系，这是PPP最为首要的问题 。政府购置商品和效劳、给予授权、征收税费和收取� ？�，这些事务的处理并纷歧定标明相助同伴关系的真实保存和延续 。好比，纵然一个政府部分每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，也不可组成同伴关系 。PPP中私营部分与政府公共部分的同伴关系与其他关系相比，奇特之处就是项目目标一致 。公共部分之所以和民营部分相助并形成同伴关系，焦点问题是保存一个配合的目标:在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或效劳的供应 。私营部分是以此目标实现自身利益的追求，而公共部分则是以此目标实现公共福利和利益的追求 。形成同伴关系，首先要落实到项目目标一致之上 。但这还不敷，为了能够坚持这种同伴关系的恒久与生长，还需要同伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征:利益共享和危害分担 。
利益共享
需明确的是，PPP中公共部分与私营部分并不是简单分享利润，还需要控制私营部分可能的高额利润，即不允许私营部分在项目执行历程中形成逾额利润 。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的 。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高 。不过，这样做一定会带来社会民众的不满，甚至还可能会引起社会杂乱 。既然形式上不可与私营部分分享利润，那么，如何与私营部分实际地共享利益呢?在此，共享利益除了指共享PPP的社会结果，还包括使作为加入者的私人部分、民营企业或机构取得相对平和、恒久稳定的投资回报 。利益共享显然是同伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可连续的PPP类型的同伴关系 。
危害共担
同伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与危害也有对应性，危害分担是利益共享之外同伴关系的另一个基础 。如果没有危害分担，也不可能形成健康而可连续的同伴关系 。无论是市场经济照旧计划经济、无论是私人部分照旧公共部分、无论是个人照旧企业，没有谁会喜欢危害 。纵然最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢危害，而是会为了利益千方百计地制止危害 。
在PPP中，公共部分与私营部分合理分担危害的这一特征，是其区别于公共部分与私营部分其他交易形式的显著标记 。例如，政府采购历程，之所以还不可称为公私相助同伴关系，是因为双方在此历程中是让自己尽可能小地担负危害 。而在公私同伴关系(PPP)中，公共部分却是尽可能大地担负自己有优势方面的伴生危害，而让对方担负的危害尽可能小 。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不敷而导致私营部分达不到基本的预期收益，公共部分可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在"分担"框架下，有效控制私营部分因车流量缺乏而引起的经营危害 。与此同时，私营部分会按其相对优势担负较多的、甚至全部的具体治理职责，而这个领域，却正是政府治理层"权要主义低效危害"的易发领域 。由此，危害得以规避 。
如果每种危害都能由最善于应对该危害的相助方担负，毫无疑问，整个基础设施建设项目的本钱就能最小化 。PPP治理模式中，更多是要突破简单化的"融资模式"理解，上升到从治理模式立异的层面上理解和总结 。
PPP模式分类
融资性质
从广义的层面讲，公私相助(PPP)应用规模很广，从简单的，短期(有或没有投资需求)治理条约到恒久条约，包括资金、计划、建设、营运、维修和资产剥离 。PPP安排对需要高技术工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的 。它们对要求国家在执法上拥有效劳公共的基础设施的国家来说很有用 。公私相助关系资金模式是由在项目的差别阶段，对拥有和维持资产卖力的相助同伴所决定 。PPP广义领域内的运作模式主要包括以下几种:
(1)建造、运营、移交(BOT)
私营部分的相助同伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件(和向用户收费)，在期满后，转交给公共部分的相助同伴 。
(2)民间主动融资(PFI)
PFI是对BOT项目融资的优化，指政府部分凭据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部分进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期(通常为30年左右)结束时将所经营的项目完好地、无债务地送还政府，而私营部分则从政府部分或接受效劳方收取用度以接纳本钱的项目融资方法 。
(3)建造、拥有、运营、移交(BOOT)
私营部分为设施项目进行融资并卖力建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方 。
(4)建设、移交、运营(BTO)
民营机构为设施融资并卖力其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方;随后政府方再授予其经营该设施的恒久条约 。
(5)重构、运营、移交(ROT)
民营机构卖力既有设施的运营治理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营治理，期满将全部设施无偿移交给政府部分 。
(6)设计建造(DB)
在私营部分的相助同伴设计和制造基础设施，以满足公共部分相助同伴的规范，往往是固订价格 。私营部分相助同伴担负所有危害 。
(7)设计、建造、融资及经营(DB-FO)
私营部分的相助同伴设计，融资和结构一个新的基础设施组成部分，以恒久租赁的形式，运行和维护它 。当租约到期时，私营部分的相助同伴将基础设施部件转交给公共部分的相助同伴 。
(8)建造、拥有、运营(BOO)
私营部分的相助同伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件 。公共部分相助同伴的限制，在协议上已声明，并连续的监管 。
(9)购置、建造及营运(BBO)
一段时间内，公有资产在执法上转移给私营部分的相助同伴 。
(10)建造、租赁、营运及移交(BLOT)
私营部分的相助同伴在租用的公共土地上设计、融资和建立一个设施 。在土地租赁期内，私营部分的相助同伴营运该设施 。当租约到期时，资产转移给公共部分的相助同伴 。
(11)只投资
私营部分的相助同伴，通常是一个金融效劳公司，投资建立基础设施，并向公共部分收取使用这些资金的利息 。
非融资性质
(1)作业外包
政府或政府性公司通过签定外包条约方法，将某些作业性、辅助性事情委托给外部企业/个人担负和完成，以期抵达集中资源和注意力于自己的焦点事务的目的 。一般由政府方给作业担负方付费
(2)运营与维护条约(O&M)
私营部分的相助同伴，凭据条约，在特定的时间内，运营公有资产 。公共相助同伴保存资产的所有权 。
(3)移交、运营、移交(TOT)
政府部分将拥有的设施的移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方 。
股权产权转让
政府将国有独资或国有控股的企业的部分产权/股权转让给民营机构，建立和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定规模和期限内经营特定业务
合资相助
政府方以企业的资产与民营机构(通常以现金方法出资)配合组建合资公司，卖力原国有独资企业的经营 。同样，政府将授予新合资公司特许权，许可其在一定规模和期限内经营特定业务 。
主要优点
在于将市场机制引进了基础设施的投融资 。不是所有都会基础设施项目都是可以商业化的，应该说大大都基础设施是不可商业化的 。政府不可认为，通过市场机制运作基础设施项目即是政府全部退出投资领域 。在基础设施市场化历程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金 。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于古板方法的投入，两者之间的差值是政府接纳PPP方法的收益 。
(1)消除用度的超支 。公共部分和私人企业在初始阶段私人企业与政府配合加入项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设历程,包管了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期事情周期,使项目用度降低 。PPP模式只有当项目已经完成并获得政府批准使用后，私营部分才华开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工危害和资金危害 。研究标明，与古板的融资模式相比，PPP项目平均为政府部分节约17%的用度，并且建设工期都能准时完成 。
(2)有利于转换政府职能，减轻财务担负 。政府可以从沉重的事务中脱身出来，从已往的基础设施公共效劳的提供者酿成一个监管的角色，从而包管质量，也可以在财务预算方面减轻政府压力 。
(3)增进了投资主体的多元化 。利用私营部分来提供资产和效劳能为政府部分提供更多的资金和技术,增进了投融资体制革新 。同时,私营部分加入项目还能推动在项目设计、施工、设施治理历程等方面的革新,提高效劳效率,流传最佳治理理念和经验 。
(4)政府部分和民间部分可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的缺乏 。双方可以形成互利的恒久目标，可以以最有效的本钱为民众提供高质量的效劳 。
(5)使项目加入各方整合组成战略联盟,对协调各方差别的利益目标起要害作用 。
(6)危害分派合理 。与BOT等模式差别,PPP在项目初期就可以实现危害分派,同时由于政府分担一部分危害,使危害分派更合理,减少了承建商与投资商危害,从而降低了融资难度,提高了项目融资乐成的可能性 。政府在分担危害的同时也拥有一定的控制权 。
(7)应用规模广泛，该模式突破了引入私人企业加入公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于都会供热等种种市政公用事业及门路、铁路、机场、医院、学校等 。
主要内涵
第一，PPP融资是一种新型的项目融资模式 。项目PPP融资是以项目为主体的融资运动，是项目融资的一种实现形式，主要凭据项目的预期收益、资产以及政府帮助步伐的力度而不是项目投资人或提倡人的资信来安排融资 。项目经营的直接收益和通过政府帮助所转化的效益是送还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限允许是贷款的宁静包管 。
第二，PPP融资模式可以使民营资本更多地加入到项目中，以提高效率，降低危害 。这也正是现行项目融资模式所欠缺的 。政府的公共部分与民营企业以特许权协议为基础进行全程的相助，双方配合对项目运行的整个周期卖力 。PPP方法的操作规则使民营企业加入到都会轨道交通项目简直认、设计和可行性研究等前期事情中来，这不但降低了民营企业的投资危害，并且能将民营企业在投资建设中更有效率的治理要领与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的危害，较好地包管国家与民营企业各方的利益 。这对缩短项目建设周期，降低项目运作本钱甚至资产欠债率都有值得肯定的现实意义 。
第三，PPP模式可以在一定水平上包管民营资本"有利可图" 。私营部分的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的 。而接纳PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策帮助作为赔偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等 。通过实施这些政策可提高民营资本投资都会轨道交通项目的积极性 。
第四，PPP模式在减轻政府初期建设投资担负和危害的前提下，提高都会轨道交通效劳质量 。在PPP模式下，公共部分和民营企业配合加入都会轨道交通的建设和运营，由民营企业卖力项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产欠债率，并且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分危害转移给民营企业，从而减轻政府的危害 。同时双方可以形成互利的恒久目标，更好地为社会和民众提供效劳 。
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